（从二元模式到积分落户户籍制度 应时而变让人民享受改革红利）

□本报记者蔡长春

2018年,曾有一张公示名单走红网络,名单上的6019人将通过积分落户政策,成为名副其实的新北京人。这一年,是北京探索实行积分落户政策第一个年头。

“民之大纪,国之治端”。户籍制度是一项基本社会治理制度,户口承载着生老病死、上学就业、婚丧嫁娶、社保福利等方方面面生活内容,牵动着千家万户的喜怒哀乐。

户籍制度在我国有着悠久的发展历史。传统户籍制度始终与土地直接联系,是以家庭为本位的人口管理方式。

新中国成立后,对户籍制度进行了探索与完善,现代户籍制度也成为国家依法收集、确认公民人口基本信息左边法律右边制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面权益为目的的新型人口管理方式。

从1951年第一部户口管理条例出台,到“农”与“非农”二元格局确立；从改革开放后户籍制度流动性趋势日渐明显,到2013年新型户籍制度改革目标确立,各地进行着各种实践探索……

特别是近年来户籍制度改革,犹如激活了一池春水,为群众安居乐业和经济社会发展带来实实在在的红利。

新中国新探索

以左边法律右边形式规范户籍管理

新中国成立后,亟待构建起与之相匹配的户籍制度,实现对人口有序管理,加强对人民群众各项生活的相关保障。

1951年7月16日,公安部公布《城市户口管理暂行条例》,规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。

作为新中国成立后第一部户口管理条例,《城市户口管理暂行条例》基本统一了全国城市户口登记制度,在新中国户籍制度史上有着奠基石般重要意义。从此,户籍制度建设开始大踏步前进。

在第一次全国人口普查基础上,1953年,大部分农村建立起户口登记制度；1954年,中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”；1955年,《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡户口登记工作,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,户口登记统计时间为每年1次。

全国人大常委会在1958年1月通过《中华人民共和国户口登记条例》,规定户口登记工作由各级公安机关主管。

这是一套相当完备的户口管理制度,包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记7项内容,户口管理的任务是证明公民身份、维护治安秩序、服务社会主义建设。

“户口登记条例以左边法律右边形式规范了全国户口登记管理制度,可以视为全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志,也是当代中国户籍制度发展史上一座重要里程碑。”中国城市经济学会常务理事、钦点智库创始人兼理事长陈柳钦教授说,户口登记条例也第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,奠定了我国现行户籍管理制度基本格局,城乡二元经济模式确立。

1964年8月,《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台,集中体现了当时对户口迁移两个“严加限制”基本精神——对从农村迁往城市、集镇的要严加限制,对从集镇迁往城市的要严加限制。

陈柳钦认为,这一时期内的户籍制度仍以管理为重点,户籍管理主要特点是严格控制农村人口盲目流入城市,压缩城市人口,这也在一定程度上限制了农民向城市流动。

随发展而改变

消除农村与城镇户口差别

“1979年那是一个春天,有一位老人在中国的南海边画了一个圈……”正如《春天的故事》这首歌唱到的那样,以特区建设为标志,改革开放的伟大变革如画卷般徐徐展开。

伴随着改革开放的春风,我国逐步放开了市场经济,社会发展开始突飞猛进,户籍制度也随之进行了新的调整。

上世纪八十年代初,随着农村包产到户经济改革的变化,农民获得更多自主权,农民思想也有了转变,进城打工的人开始多起来。

1984年10月,《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布,规定农民可以自理口粮进集镇落户,并同集镇居民一样享有同等权利,履行同等义务,户籍严控制度开始松动；1985年7月,《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》出台,标志着城市暂住人口管理制度走向健全。

同年9月,全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》,按照条例规定,人不分城乡均发身份证验证身份,这极大地方便了人口流动。

在陈柳钦看来,此举意义十分重大,标示着流动是身份管理的新方向。

不过,人口流动增强的同时,也使城镇户口成了稀缺资源,一些中小城镇开始出现买卖户口行为,从此,“农转非”成了“高频词”。

至今很多人还记得当年的“盛况”,每个“农转非”户口从几千元到数万元不等,但大量农村户口居民为了能够享受到和“城里人”一样的权益,甚至倾其所有争相购买。

1992年5月4日,国务院授权公安部发布了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知》,开始严厉制止这种行为。与此同时,政府也在努力探索新型户籍制度,努力弥合城乡二元之间的鸿沟。

5年后,《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台,规定已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年7月,《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》发出,让户籍制度进一步松动。根据上述通知,新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予落户。

进入21世纪后,我国户籍制度改革继续向前推进。2001年3月,《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》发布,标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定,对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

“各地先后进行的改革试点,重点都是取消户口的二元结构,消除农村户口与城镇户口的差别。”陈柳钦说。

2010年2月,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出,要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移,逐步满足符合条件的农村人口落户需求,逐步实现城乡基本公共服务均等化。

陈柳钦认为,从中不难看出,户籍制度改革可谓是我国现代化改革的攻坚战,涉及每个人的切身利益,但改革不是取消户籍,而是剔除户籍管理中不合理的部分,让人民群众能够从中享受到改革红利,安居乐业。

落实放宽政策

引导农业人口合理有序流动

户籍制度改革,涉及亿万人民群众的切身利益和公平发展。

2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。

经过近1年时间酝酿,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)于2014年7月30日正式发布。《意见》明确了建立城乡统一的户口登记制度,此举标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台,进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

“此次户籍制度改革意义深远,旨在通过落实放宽户口迁移政策,合理引导农业人口有序向城镇转移流动,为经济社会发展带来更多动力。”盘古智库理事长易鹏认为。

进一步推进户籍制度改革,是涉及亿万农业转移人口的重大举措。对此,各地区、各有关部门纷纷按照《意见》要求,切实落实户籍制度改革各项政策措施,抓紧制定相关配套政策。

2016年9月,《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》公布,提出北京将建立城乡统一户口登记制度,取消农业户口和非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。

据不完全统计,从那时起,全国出台户籍制度改革方案的省份就已达30个。

广东、广西、贵州等省区在各自制定的实施意见中,还提出农业转移人口和其他常住人口在城镇的落户任务,安徽等省甚至提出常住人口城镇化率的实现目标。

此外,不少省份户口迁移条件比国版《意见》更加宽松:如在对中等城市和大城市的落户条件上,国版《意见》对参加城镇社会保险年限的要求分别为不得超过3年和5年,安徽省缩短到不得超过1年和3年,河南、黑龙江、河北等省也适当缩短了缴纳社保的年限。

对人口在500万人以上的特大城市落户政策,国务院提出建立完善积分落户制度。继北上广深等特大城市出台积分落户政策外,如今已有越来越多城市开始加入积分落户行列中:如云南省规定,合理确定昆明市主城区落户条件并推行积分制落户办法；河南省规定,省会城市要根据城市综合承载能力和经济社会发展需要,建立完善积分落户制度等。

国版《意见》发布后,城乡二元户籍制度将退出历史舞台被视为“里程碑式的进步”。地方版意见中,几乎所有地区都明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。

此外,为弥合农业转移人口和其他常住人口与户籍人口间权益差距,国版《意见》提出的解决方案是建立居住证制度。《意见》指出,要以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

众多省区也跟紧精神,普遍规定,居住证持有人享有与当地户籍人口同等劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

2016年1月,《居住证暂行条例》正式实施；2018年9月,《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》正式印发；2019年1月1日,新修改的《农村土地承包法》正式实施……随着相关配套政策相继出台,越来越多的群众开始享受到改革带来的利好。

“党中央和国务院目前出台的一系列户籍制度改革新政,重点都在于释放人口的流动性,进而增强经济社会发展活力,这样既能让传统农业人口享受基本公共服务红利,也能更进一步促进经济社会长足发展,由此惠及全国民众,让更多人都能从中受益。”易鹏说。

不断创新举措

为群众安居提供有力保障

今年1月7日,作为北京首批公示的积分落户“幸运儿”之一,在北京打拼十多年的姜先生终于等到实锤落地,顺利拿到了自己和儿子户口进京的迁移证。

积分落户,圆了太多在大城市打拼的外地人一个安家梦,让他们切切实实享受到改革红利。

来自河南农村的刘先生也在江苏南京拿到了居住证。刘先生和爱人背井离乡多年在南京打拼,如今不仅能够享有城里的25项公共服务,老家的两亩土地流转出去后,村里定期还会给分红。

一张居住证在手,持有人从此在社保、医疗、养老、子女就学、异地高考等重要民生领域均可享受当地居民待遇。今年,随着新修改农村土地承包法的实施,进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等均以左边法律右边名义予以确认,农民进城再没后顾之忧。

2014年,在浙江省湖州市德清县某公司工作的河南籍市民郝先生,拿到居住证成为当地新居民,一家人定居后孩子和当地儿童一样就近入学,还申请到两室一厅的公租房。

“越来越多的新居民已把这里当成第二故乡,我们都融入了德清,不再是外地人、外来务工人员、农民工等,这些都要感谢当地政府和公安部门为我们实施的惠民政策。”郝先生感激地说。

还是在德清,2013年,当地人蔡大伯因交通事故受伤,按照当地农村户口的赔偿标准,原本只能享受5万多元赔偿,恰巧此时赶上取消农业户口,统一为居民户口,蔡大伯的赔偿由此增加了9万多元。

浙江省作为全国户籍制度改革的试点,德清县在2013年9月30日就取消了农业与非农业户口性质划分,统一登记为“居民户口”,让每个户口含金量相同。

怪不得蔡大伯事后感慨地说:“这样一来就公平了!”

“新事物符合历史潮流不断涌现,旧事物退出历史舞台逐渐消亡。”陈柳钦认为,随着户籍制度改革不断推进,“农转非”“农民工”“蓝印户口”“暂住证”等不符合当前发展实际的事物将渐渐从人们的视野中消失,随之而来的是群众在户籍制度改革大潮中拥有更多获得感和幸福感。

全民期盼,众望所归。

作为全面深化改革任务中一项最基础的改革,户籍制度改革牵涉着全国亿万同胞的生活幸福,对于决胜全面建成小康社会具有重大现实意义和深远的历史意义,广大人民群众对此给予厚望。

幸运的是,在中央改革精神指导下,各地各部门正在不断努力,通过将改革精神贯彻落地,结合自身实际不断创新举措,全面推进户籍制度改革,为群众安居幸福提供更多有力保障。

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